近幾年來，中國政府的地區發展政策出現了全面開花的局面。一九九九年，面對改革開放二十年後東、西部經濟發展水平和人民收入日益增大的差距，為了平息西部地區的強烈不滿，同時也為了防範聚集西部地區的少數民族的分裂傾向，時任總書記的江澤民正式宣布了中央政府加快西部地區經濟發展的政策，即所謂的西部開發大戰略。
在西部大開發戰略尚未奏效的二零零三年，也就是在胡錦濤接任總書記的第一年，國務院總理溫家寶三上東北，代表中央政府正式提出了「振興東北」的政策。東北地區曾經在中國現代經濟發展史上發揮過重要作用。該地區的工業基礎始建於日本佔領時期。在二戰期間，為了掠奪東北地區豐富的煤、鐵資源和支持其全面侵華戰爭，日本人在此建立了一些重要的重工業企業。中共掌權之後，由於東北地區鄰近當時的主要盟友蘇聯，所以在第一個五年計畫期間，有近三分之一的蘇聯援建大型專案被安排在這一地區。但是，改革開放以來，這裡的大型國有企業由原來的國民經濟的骨幹變成了國民經濟的包袱。該地區成為中國經濟發展最慢、失業最嚴重、社會治安最差的地區。
就在人們還沒有弄清楚西部發展戰略和東北振興戰略孰重孰輕的時候，中央政府的負責人又紛紛視察中部地區，在中部省份領導人的強烈要求下，提出了「中部崛起」的戰略。從道理上講，中部地區要求中央政府在經濟發展上給與支持不無道理。因為從總體上來看，從一九四九年開始，中國的中部地區在國民經濟中的地位一直在減弱。它既沒有沿海地區所具有的運輸和貿易優勢，也沒有像西部地區那樣因為政治因素而常常得到中央政府的特殊的照顧。改革開放以來，沿海發展戰略沒有它的份，隨後中央的西部發展戰略也沒有它的份。中部地區在中國國內生產總值的份額直線下降。
眼看著中央政府在西部、東北和中部地區的政策紛紛出臺，自上個世紀八十年代以來快速發展的東部沿海地區感到了壓力。他們通過各種渠道，向中央政府施加壓力，要求中央政府重視東部沿海地區在中國加入經濟全球化中的不可替代的作用，重視經濟規律，不要人為地制約東部地區的發展。在這種情況下，胡錦濤、吳邦國、溫家寶等人又紛紛走訪東部省份，提出要讓東部地區繼續發揮經濟發展的帶頭作用。今年四月，中央政府還專門召開會議，決定在天津濱海新區實行綜合改革試驗，作為繼續讓沿海地區快速發展，帶動全國經濟的政策的一部分。
綜上所述，在短短七年的時間內，中央政府總共提出了四個地區「發展戰略」：西部開發、東北振興、中部崛起、沿海帶頭。這些地區發展政策的涉及面基本上覆蓋了全國各地。
這些地區發展戰略不僅在時間上相互重疊，而且在政策上幾乎如出一轍。其主要的政策無外乎兩條：一條是「給政策」，即對於有些特定的行業和企業給以稅收上的優惠；另一條是「給資金」，或者是通過中央政府直接的財政轉移支付，或者是通過通過政府控制的國有銀行在信貸政策上給以優惠來給指定地區輸入更過的資金。
上述地區政策中出臺最早的「西部大開發」至今已近七年，從七年來官方發表資料看，雖然中央政府在過去七年中通過財政轉移支付和建設若乾大型工程向西部注入了大量的資金，但是東西部地區的收入差距不僅沒有縮小，反而仍然繼續擴大。當然，由於地區政策的實施和見效需要假以時日，所以在上述發展戰略出臺數年的今天，人們還無法對這些戰略進行全面、公正的評價。但是人們可以從邏輯上，從歷史的經驗中對這些地區發展戰略的前景作出預測。
中央政府推行地區發展政策的目的是通過優惠政策和資金的投入促進某一特定地區的發展，達到或是平衡國內的經濟布局、或是通過某一地區的發展帶動其他地區的發展、或是減少不同地區居民之間的收入差距等目的。從邏輯上講，一個中央政府同時出臺覆蓋全國的促進地區發展的政策，等於是沒有地區政策。
這是因為，從政策上看，如果同樣的政策優惠用於所有地區，等於所有地區都沒有優惠。從資金安排上看，即使是中央政府有能力通過財政轉移支付的方式來促進某一特定地區的發展，在一定時期內它的財政能力也是有限的。許諾支援所有地區，等於是對所有地區同時開具同一張空頭支票。到頭來，現有的地區發展和收入格局不會有任何改變。
既然全面開花的做法和「地區政策」的概念在邏輯上相互矛盾，為什麼中國政府仍然要採用全面開花的地區發展政策呢？從歷史上看，中國政府過去曾經採用過哪些地區發展政策？過去的地區政策給我們提供了哪些經驗和教訓呢？我將在下一篇評論中對此進行分析。
中國混亂的地區發展政策（下）
在上一篇關於中國政府地區發展政策的評論中，我們提到，西部發展戰略實行七年來，中國東、西部之間的收入差距卻是有增無減。這初步地說明這一政策並不成功。至於其他跟進的地區政策是否有效，還需要時間來檢驗。對中國政府過去曾經採用的地區發展政策進行一下簡短回顧，或許可以幫助我們理解中國現行政策的原因和預測現行政策的結果。
從一九四九年到上個世紀九十年代中期以前，中國政府曾經實行過三次大規模的地區發展政策。
第一次地區政策是在一九五二年至一九五七年間。為改變中國百分之七十的工業集中於沿海地區的狀況，中國政府將「一五計畫」的大多數基建專案放在內地。其中，由前蘇聯援建的一百五十六個大項目中的五十個建在中國的東北地區，六十七個建在中、西部地區。雖然中國政府並沒有將這一時期的工業布局稱為「地區發展戰略」，但是，它在實際上是一次大規模的地區發展政策的實踐。
一九六四年至一九七八年的三線建設是中國政府的第二次地區發展政策。在近十五年期間，中國政府在沿海地區停建了幾乎所有的工業項目；每年都將全國基本建設投資的一半以上投向向西部地區，尤其是投向四川、甘肅、和湖北西部山區。這些地區的累計總投資達到兩千零五十億元。不僅如此，中國政府還將一些沿海地區的科研機構和工業企業成建制的搬到西部，並向西部地區遷徙了近四百萬科技人員和技術工人。
第三次地區政策是從一九八五年開始的沿海發展戰略。與前兩次地區發展政策不同，第三次地區發展政策主要不是依靠中央政府進行財力和物力的投入，而是讓沿海地區的政府在引進外資、擴大出口、增加地區居民的收入消費等方面享有更大的自主權，從而啟動市場機制，通過吸引外資和發展私人企業來促進地區的經濟發展繁榮。
三次不同的地區發展政策，有著三種不同的結果。一五期間大量投向內地的基本建設專案使得內的的工業比重有了較快的增加；同時按人均國民生產總值計算的東西部收入差距也有了暫時的縮小。第二次地區政策，即三線建設則對東、西部收入差距的改變不大。在此期間，西部地區在全國經濟中的比重實際上還有些微的下降。第三次地區發展政策，即沿海發展戰略則收效顯著，它加快了東部地區的發展，同時也帶動了全國的經濟管理體制的變化；但是東、西部地區之間的收入差距在這一時期顯著擴大。
綜上所述，從促進目標地區發展的效果看，第一次和第三次地區發展政策可以說是成功的；第二次則是失敗的。
第一次的成功和第三次的成功的原因並不相同。第三次地區政策的成功主要是依靠了沿海地區內在的地理和工業技術優勢，是市場機制發揮作用的結果；而第一次地區發展戰略之所以能夠提高西部收入在全國的比重，主要是當時的整個工業基礎相對薄弱，因此前蘇聯援建的大型工業建設項目的地區布局對改變全國各地區之間的收入比重舉足輕重。顯然，這種完全依靠政府舉借外債來改變地區發展布局的做法無法持續。這一點不僅通過一九五七年以後西部收入比重的迅速回落而得到了證明；也通過三線建設的失敗而得到了證明。到了三線建設時期，沒有了外來援助，中央政府向落後地區的財政傾斜一方面降低了全國的整體經濟效益，同時也對改變地區收入差距無能為力。
回顧歷史的經驗和教訓，可以明顯地看到當前中國政府的地區政策的不可操作性。
如果中國政府將其地區政策定位於促進相關地區的發展，它必須依靠市場機制才能保持政策的有效性和持久性。但是，如果依靠市場機制來進行資源配置，中國現存的東、西部之間的收入差距勢必進一步擴大。
如果政府將其地區政策定位於縮小地區之間的收入差距，且不談中國政府在財政上是否具備實力實施大規模的財政轉移支付，即使它具有這個能力，正在推行的「全面開花」的地區發展政策，既無法體現在政策上對低收入地區的支援，又無法實現在財政轉移支付上對低收入地區的照顧。
中國政府推出如此混亂的地區發展政策，充分反映了現行政府的執政風格。從江澤民時代開始，中國政府基本上是工程師政府。工程師政府在具體操作上比較善於作出局部調整來緩和矛盾。在沒有大風浪的情況下，這樣做能夠避免翻船。但是，工程師政府也有它的侷限性，那就時常常容易一葉障目，不見全面。無法對大的風浪作出預見。同時，也沒有魄力做出戰略性的調整。西部滯後，便提出西部發展；東北哭窮，便出臺東北振興；中部不滿，便強調中部崛起；東部抱怨，便同意東部加快。人們從中可以看出中央和地區之間的博弈規則的變化。現在的中央政府雖然仍然依靠黨的系統實施全國統一的政令，但是不得不對地方利益、地方領導人的要求作出較多的妥協。這種混亂的地區發展政策便是這種局部修補和與地方妥協的產物。
──轉自《自由亞洲電臺》
