由政府强制企业支付工资是饮鸠止渴
目前，各地针对欠薪问题在行政制度上的创建可谓八仙过海。天津、山东等地建立了所谓“企业欠薪预警机制”，其中最厉害的一种处罚居然是“情节严重的，将在媒体上曝光”，这一条有些令人啼笑皆非。江西等地建立了各种形式的“企业欠薪责任追究制度”，上海、深圳等地还要求企业缴纳工资基金，用于特殊情形下先行支付拖欠职工的工资。但深圳自从1997年率先实施这一制度，迄今共计垫付被拖欠工资不过９００万元，而去年一年深圳企业欠薪就在两亿以上。最近南京的《工资支付条例》在11月1日生效，成为全国第一个正式实施的《工资支付条例》。其中倒有一些强硬的规定，如企业拖欠工资，职工可以要求拖欠额25％的补偿金。在劳动部门限定的期限内企业仍无故不支付的，还将责成企业向劳动者支付相当于被拖欠“工资报酬、经济补偿金总和的1至5倍”的赔偿金。据说这一立法模式已得到北京、深圳等地的纷纷效仿。
这看上去很符合民众的一种心理期待，即政府加大监管力度，提高企业的违法成本。各地政府在维护劳工权益上曾经发挥过主力作用，今后在行政方面也依然大有可为。但必须指出如果过分强调行政的强制性作用，过分迷信和膜拜政府能力与行政立法，就可能走上一条饮鸠止渴的道路。因为其一，劳动合同是一份私人契约，当企业拖欠工资时只有受侵害的劳工才有权请求救济，政府的仲裁也并不具有强制力，诉求的最终对象只可能是法院。政府可以给予违规企业以行政处罚，如罚款、吊销资质。但政府无权强制一个私人企业支付工资，更无权为双方规定一个强制性的赔偿金标准。上述关于 “1至5倍”赔偿金的规定尽管大快人心，但其法律效力却是大有疑问的。这一条款违背了民事赔偿的原则，伤害了契约自由，可能反过来对企业权益造成侵犯。其二，在过分祈求政府以霹雳手段解决问题的传统模式中，政府、企业和劳工就像一个螳螂捕蝉、黄雀在后的序列。这一模式的特征是假如强者（企业）侵犯了弱者（职工）的合法权益，那就期望一个更强者（政府）去侵犯强者的合法权益。这不是一种生生不息的法治秩序，反而是一种丛林规则。它可能助长政府的权力膨胀，却无助于从根本上改变劳工的弱者地位。同时行政监管的繁琐可能导致政府系统的昂贵和奢侈，使全社会的交易成本居高不下。
防治“欠薪”应主要依靠劳工结社
当企业欠下很多债权人时，它通常会选择把有限的钱还给最紧要的人。这一点本身无可非议，所以问题的关键在为什么偏偏劳工永远都是那个最不紧要的债权人？有人说这是因为农民工的社会弱势地位和法律、文化素质偏低，但这并不完全。因为“欠薪”也不完全是农民工的问题，中国迄今最著名的一起拖欠工资案就是百万球星黎兵、姚夏状告俱乐部的官司。作为中国劳工收入最高的行业之一，中国足球联赛中的大小球星长年以来饱受着工资被拖欠之苦。而作为文化素质相对较高的行业，教师的工资也比其他任何机关事业单位的职工工资都更容易被拖欠。
无论球星再有钱，教师素质再高，他们致命的弱点都一样，就是利益的高度分散，因此能够被逐个击破，不易在个案中形成团结。在面对用人单位拖欠工资时，球星、教师和农民工的弱势地位甚至是完全一样的。当然农民工还有另一重特殊的弱势，就是作为外地人群与充满偏见的本土社会之间的冲突。改变这种地位的主要方法，是政府必须通过制度支持劳工的组织化和集体化维权，政府有限的力量应主要放在这上面。只有在以大博小的结社力量下，最弱势的群体才可能与最富有的老板从容谈判。球星们期待的绝不是一个能为他们撑腰的至高无上的行政管理者（足协），而是一个真正有独立力量的球员工会。农民工们又何尝不是如此呢？求人不如求己，每个人才是他自己利益最好的维护者。当一位官员抱怨“全国只有4万劳动监察员”时，他忘了全国有1.3亿工会会员，9400万农民工，171万个企业工会以及无数个没有工会的企业。假设如此庞大的劳工群体都缺乏抵抗企业欠薪的自身力量，那4万名劳动监察员即便膨胀成40万名，不也是杯水车薪吗。
依靠强制永远只能解决少数案件。政府的行政力量是重要的，但绝不能彻底替代劳工自身的维权，只有当政府是对劳工自发力量的一种补充时，政府的作用才可能发挥到最佳。近年来，随着《工会法》的修改，全国总工会的角色开始向着劳工的集体维权倾斜。今年全国工会十四大更明确提出要积极发展外地务工人员加入工会，也有多位代表要求保障劳工的自由结社。早些时候，国家主席胡锦涛访问法国时，曾表示中国政府将全面批准和落实“国际公民权利和政治权利公约”，并允许工人自发组织工会。这些都是非常好的趋势，因为要扶植劳资双方的平衡能力，最紧要的不是让企业上面的政府变得更强大，而要放手让企业下面的职工变得强壮起来。
作者为九鼎公共事务研究所研究员，成都大学法学讲师
---《观察》
