晚清变局丛谈
编者按在不平等条约体系下，清政府设立总理各国事务衙门，这标志着中国开始仿照欧洲国际关系体制来处理对外交涉事务。相对于以往的“朝贡体制”，这无疑是一个巨大的转型。但是，总理各国事务衙门作为一个专职外交机构，未能将事权完全统一，许多外交权力仍掌握在封疆大吏之手(这不能不说是一个重大的缺陷)，所谓的“北洋系”，即得名于此。
提起“北洋”，人们自然会想起“北洋水师”、“北洋政府”、“北洋军阀”(甚至中国第一所大学“北洋大学堂”)等一系列与清末民初政治紧密相联的词汇，足见“北洋”对近代中国政治的影响之深。而清王朝的覆亡，与其一手打造的“北洋系”却大有干系，这种历史的讽刺，的确令人深思。
清政府力图将对外交涉局限在“地方”
事情的原委，不能不从中国传统观念说起。中国向以自己是位于“天下”之中、文化最为发达优越的“华夏之邦”自居，四周都是文化、制度远不如中国的“蛮、狄、夷、戎”，中国是“天下共主”，而周边各国都是中国的“藩属”。在这种“宗藩”关系中，中国皇帝是“天子”，有“德化蛮夷”、“涵养四方”的责任，藩属国要到中国来朝贡，藩属国立新王也要经中国皇帝册封。在鸦片战争之前，中国没有西方意义上的外交观念，自然也没有专职外交机构。在传统关系中，对外的交往就是“宗主”对“藩属”的管理，所以管理对外交往的机构就是“理藩院”。总之，当时只有“理藩”而无“外交”。
鸦片战争开始后，清政府不得不与英、法等国打交道，虽然中国打了败仗，但清政府“天朝上国”的观念和面子还很强，仍视此时的西方列强为传统“狄夷”，不屑也根本不想与之“外交”，所以每当有中外交涉事件，朝廷总是因事随时择人办理，没有专门机构和专人负责。中英签订了不平等的《南京条约》后，中国被迫开放五口通商，中外交涉遽增。“五口”成为外国人从事各种活动的法定地点，也是中外交涉的法定地点，清政府于1844年设置五口通商大臣，处理这些地方的中外交涉事宜。
传统的体制开始打开一个小小的缝隙。由于这“五口”都在南方，广州历来是对外交往较多的地方，所以五口通商大臣开始由两广总督兼任。但随着上海的开埠，外国人的活动重心向北移动，因此从1859年起改为由江苏巡抚或两江总督兼任，如李鸿章任江苏巡抚时就兼任通商大臣。设立五口通商大臣，其目的是将对外交涉局限在“地方”，不让外国人进京，以符中国传统体制。在清政府的观念里，中国仍是“天朝上国”，那些“蛮夷之邦”只能与中国的地方政府打交道，而不能(因根本无资格)与中国的中央政府打交道。
为了进一步打开中国大门，英、法又发动了第二次鸦片战争。这次战争又以中国惨败、签订不平等的《北京条约》而结束，英法等国取得了公使驻京的权利。对清政府来说，这可谓体制上的一次巨变。为了适应这种变化，恭亲王奕盉等于1861年初上奏“请设总理各国事务衙门”负责对外交涉事宜，朝廷颁谕同意“京师设立总理各国通商事务衙门”，比奕盉等人的奏请多了“通商”二字，奕盉于是再次奏请在铸造关防时，略去“通商”二字，遂改名为“总理各国事务衙门”。
另外，在列强的压力下又增加了许多沿海沿江开放口岸，长江以南由原来的5口增为13口，长江以北新开牛庄、天津、登州3口。清政府于是将原来的五口通商大臣改为“办理江浙闽粤内江各口通商事务大臣”，设在上海，后来演变成为南洋通商大臣或南洋大臣；在天津新设“办理牛庄、天津、登州三口通商事务大臣”，后来演变称为北洋通商大臣或北洋大臣。南北洋大臣都是为“通商”而设，若依朝廷本意，连总理衙门前也要加“通商”二字，反映出当时把“夷务”与“通商”看成一回事的观念，或者说仍想保持与“狄夷”只有“通商”关系而无外交、政治关系(因其无资格)的名分。
直隶总督在清政府外交体制中的地位的确立
南洋通商大臣从设立之初即由苏抚或江督兼任，因此苏抚或江督在清政府对外交往体制中占有一席之地。而北洋通商大臣在设置之初则是专职，专办洋务兼筹海防，而直隶总督不兼北洋通商大臣，因此从体制上说此时直隶总督与外交无缘。由于与北京近在咫尺，再加清廷仍是尽可能地将对外交涉活动局限于地方，所以北洋通商大臣在天津设立之初就参与了国家外交活动。例如，从1861年到1869年这9年间，清政府与一些国家签订了十余个条约，而三口通商大臣崇厚参与了其中9个条约的谈判签约，并且签约地都是天津而不是中国的首都北京，有些国家原派代表到了北京，清政府仍坚持要他们到天津。
各国外交人员只能在中国的“地方”、并主要是与“地方官”打交道，明显不合国际惯例，引起各国强烈不满，一再要求进京。但清政府为传统观念所囿，一直坚持与各国的交涉只能在国门天津而不能在国都北京进行。若想进京交涉，必须先在天津等候，由三口通商大臣先向总理衙门呈报，获得批准后方可进京，如果不经三口通商大臣同意而直接进京投谒总理衙门大臣，则肯定被拒。这些规定或曰惯例，使三口通商大臣实际深深参与国家外交。
由于三口通商大臣是专任，因此与直隶总督往往各自为政、相互掣肘，屡有矛盾。曾经参与天津教案处理、对直隶总督曾国藩与三口通商大臣崇厚之间的矛盾有切身感受的工部尚书、总理衙门大臣毛昶熙于1870年10月上折，认为脱离本省督抚而设专职办理对外交涉的通商大臣，彼此难以协调，因而奏请“三口通商亦不必专设大员，所有洋务海防均责成直隶总督悉心经理”，一如南洋通商大臣之例。
11月12日，清廷发布上谕，决定裁撤专任三口通商大臣，照南洋通商大臣之例由直隶总督兼任。这一改变解决了直隶总督和三口通商大臣各自为政的积弊，大大扩充了直隶总督的职权，其工作重心亦从“省防”转为“海防”、“洋务”，确立了直隶总督在清政府外交体制中的地位。直隶的府城是保定，三口通商大臣衙署在天津，为解决这一矛盾，上谕规定“将通商大臣衙署改为直隶总督行馆”，直隶总督在天津、保定间轮驻，但可“长驻津郡”，“如天津遇有要件”更可不必回省城保定，明确规定直督驻天津优先于驻保定，为直督处理“海防”重于“省防”提供了另一方面的保证。
担任北洋大臣的李鸿章俨然成为国家外交全局的主持人
恰恰此前不久，李鸿章被任命为直隶总督，因此成为直督兼通商大臣第一人。李鸿章当上“北洋”大臣不久，就开始积极参与一系列国家外交活动。就体制上的承属系统而言，总理衙门设立之后南北洋大臣只是地方上办理外交的代表，为总理衙门所统属，受总理衙门之命主持对外重大交涉，但实际上南北洋大臣尤其是北洋大臣却常常是代替总理衙门，成为国家外交的总代表。
在李的努力经营下，其活动范围迅速扩大，总理衙门办理每一件事几乎都要向他通报，听取他的意见和建议，许多驻外外交人员更是经常向他汇报，听取他的指示，李已俨然成为国家外交全局的主持人。他在天津的官衙渐渐成了清政府实际上的外交部，外国人与他打交道越来越多，反之又进一步提高了他的地位。一位英国外交官说：北洋大臣李鸿章“甚至不想掩盖他实际上是中国的外交大臣这一事实”，“像现在这样组成、这样管理的总理衙门，只不过是李鸿章大学士在天津的衙门的一个分支机关”。
本应承属于总理衙门的北洋大臣现在却超越总理衙门，固然有李的个人原因，更有体制原因。负责对外交涉的南北洋大臣本无兵权，但由于是督抚兼领，既有兵权又有地方行政权，自然成为国防、外交上的重镇。而就南北洋“分量”而言，由于南洋大臣早设约20年，再加早期南方对外交涉事件远多于北方，所以早期是“南重于北”；后来由于外交重心北移，北洋大臣更多地参与全国外交，渐渐地“北重于南”。
“北洋系”终成中央政府难以驾控的巨大政治力量，对清末乃至民国政治都影响殊深。晚清政治格局的一大特点是地方势力慢慢崛起，中央政府渐渐大权旁落，此乃清朝灭亡的重要原因之一。造成这种现象的原因固然很多，其中不容忽视的一点即清政府在“欧风美雨”的侵袭中已经风雨飘摇，却囿于“天朝上国”的传统观念，竟然把“外交”这种最重要的国家政治交与“地方”处理，地方自然要崛起、“坐大”。许多年后，正是任北洋大臣的袁世凯成为满清王朝的重要掘墓人！如此结局，是当初为维护传统“礼制”和“面子”、想把外交仍局限于“地方”而设南北洋大臣的清廷万万没有想到的，历史，确实吊诡。
