杜智富: 加拿大的联邦经验对未来中国的意义

发表:2004-11-18 08:54
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中国需要走联邦制的道路

过去一百年来,中国在发愤图强的道路上,走的颠扑狼狈,到了今天,前路仍然危机四伏,四分五裂的因素仍然存在。两个不可回避的障碍拦在前面,即一贯主导中国的政治思维,与中国国情的巨大异质性与复杂性。

一贯主导中国的政治思维,无疑是权力的绝对集中,政权的维持依靠镇压手段。古代如此,今天在共产制度下更是如此。

绝对权力加镇压的必然结果,是周期性的不稳定。两千多年的朝代更迭,证明了这一规律。为了稳定,中国的朝代历史,是一部牺牲发展的历史,中国过去的轻商,不重视科技的发展,都可以归结到稳定至上这一考量上来。今天中国拒不进行政治改革,为的还是稳定压倒一切。中国到了必须更换政治脑筋的时候了。

中国自强之路的艰辛,与它的巨大异质性有一定的关系,中国国境之内有不同的民族,语言,信仰,习俗,与地域等差别。今天,除了沿海与内陆发展上的差别,城乡的差别,还有来自台湾,西藏,新疆,香港等地的对独立与民主的追求。权力的垄断与压制,不是解决复杂问题的良方,它更不是长治久安之道,相反,它只能阻碍一个有活力,现代化中国的形成。不同质性需要得到保护,得到珍惜,更重要的是得到发展的自由。

未来的现代化中国,它的立国的精神,必须是以人为本的,它必须付与各地区,各省份一定的自由,尊严,与自治的权力。同时中央政府,必须保证个人与少数民族的权益。能把这一切的异质性,有效地结合在一起,中国需要的是一套有效的联邦制度。

为了中国未来联邦政体的考量,本文检视了加拿大的联邦经验,限于编幅,本文只论述加拿大的经验,选择加拿大,是因为加拿大在多元文化和魁北克省独立运动上的特殊经验,另外加拿大在因应英特网与全球一体化,所作的联邦调整,也有我们可以借鉴之处。

◆加拿大联邦的历史回顾

在加拿大联邦成立之前,加拿大各地方,已经有当地的政府了。主要由两个语系组成,即说英语的各地殖民政府和说法语的魁北克政府。1867年组建的联邦政府,就是建立在已经存在的地方政府之上的。

联邦政府成立之后的头三十年,即1867到1900年,主要的联邦辩论,是集中在界定省与联邦的权力。最后,奠定了加拿大联邦的基本形态,即省的权力是基本的,是不容挑战的。

1960代与1970年代,加拿大出现了不容忽视的魁北克独立运动,同时其他省份也有另外的要求,联邦政府因此在1982年通过了宪法法案。此法案确定了宪法的增修必需得到三分之二省份的支持。更重要的是,此法同时加进了人权与自由约法。联邦政府约法,保障全国每一个人的人权与自由,任何独立的要求,必需满足联邦政府在人权上的责任。

1982年引进的人权与自由约法,启动了新一轮的争议与互动,即省权力与个人权力的关系需要界定,魁北克省认为个人的权力与发展,要能全面伸张,则必须建立在他身处的社区是否发达,因此魁北克坚持在特殊情况下,有否决个人权力的权力。魁北克的101法令,就是为了保护法语社区的集体权益,而剥夺了个人在商业招牌上的言论自由。

今天魁北克仍未脱离加拿大,这主要是因为,法裔在魁北克省内是当家作主的,同时它又享受到作为加拿大一员的好处。这比它作为一个只有六百万人口的小国,单独面对整个北美大陆英语文化的巨大同化力要好得多。

◆加拿大联邦制度的特征

加拿大的联邦制,是一种宪法联邦制,这意思是,主权的归属与使用的分割是在宪法里明文规定了的,主权属于人民,主权的使用可以分割,并规定,主权的使用是如何分割给省与中央政府的。最高法院对宪法有最后的解释权,同时最高法院,也是两级政府间争执的最后裁判。

加拿大的联邦制又是一种分散性与不对称性的联邦,分散性是指主权的使用是分散在各级政府之间的,省政府的权力在性质上不同于联邦政府的权力,但是加起来,权力大小相当,不对称性,指的是各地区之间允许区别对待,这是为了包容各地区之间的巨大差异。

加拿大联邦制度的有效运行,主要是依靠协商精神,两级政府常常用授权,联合计划,分税,拨款等方法达致妥协。加拿大的经验是,能妥协要比动不动就提出修改宪法要有效的多。

两级政府尊重与接受最高法院的判决,也是联邦制能够有效运作的主要因素之一。

今天加拿大的联邦特征可以总结为:人权至上,执政权力均分,照顾地区的特殊性,允许区别对待,追求多元文化。多元文化政策,认为族群间应该平等,每个族群都有令人骄傲的历史与祖先,使到人人自信与感到安全,因而有开放的心态,更能接受别人的文化,最终达至全民和谐。

◆加拿大的联邦精神

加拿大联邦从一开始,就进入了争取省权的运动。其主导精神,是来自自由主义对自治的追求。1982年,宪法新增加了人权与自由约法,虽是针对个人的,但它的主导精神,还是自由主义的。自由主义的涵意,在此是指对法治,自治与自由的追求,个人自由与群体自由之间虽有矛盾,往下加拿大的联邦工程将着力于寻找两者之间的平衡,同时要维持一个安全,有序的良好政府。

加拿大联邦的主导思维,是自由主义的,这与中国以权力垄断与压制为主导的思维,形成了强烈的对比。加拿大联邦原则

加拿大联邦制度的第一个原则:联邦的成立是建立在省的同意之上的,而不是先有一个中央政府,来要求或强求各省的入盟,也就是说没有省的同意就没有联邦。第二个原则,是省与中央在主权使用的分配上,清楚分隔,有独占性,互不侵犯。第三个原则,是权力相当,省的权力性质虽然与联邦的权力不同,但是加起来应该大致相当,以防中央政府据有压倒性的优势。多年来,有许多权力上移或下移,都是经过双方同意的移动。

◆加拿大联邦与省的权力分配

省政府权力的界定,是财产权与民权,包括省税,省的土地与矿产权,医院,慈善,本地建设,结婚仪式,财产权与司法权。

联邦政府权力的界定,是商业,贸易与外交,包括国债,联邦土地,联邦不动产,商业,贸易,规章(regulation),货币,联邦税,邮政,军队,导航,船务,银行,印第安事务,移民,归化,刑事法,反歧视法,反仇恨法,外交,老年保障,加拿大退休金,贫省资助,递增税政策等。

◆加拿大联邦的不对称性

魁北克省有自己独特的个人收入税制,公司税,退休金蓄备,移民政策与民法。其他省份,也有同样的权力,不过都愿意让联邦政府代劳,魁北克还坚持有自己的股票市场,自己的存款保证蓄备,魁北克为了保护法语,立101法,来限制商业广告上的言论自由,魁北克到今天还没有在联邦宪法上签字,它的要求是,宪法里明列魁北克为特殊社区。此外,联邦政府允许,魁北克有某些对外的参与权,包括在UNESCO和OECD的席位。

除了魁北克的特殊对待,联邦政府在大西洋省份,草原省份与太平洋省份都有不同的特殊项目。

◆分离原则与2000年的清晰法

1998年八月,加拿大最高法院判决:一个省,无权单方面决定脱离加拿大联邦,不论是加拿大联邦宪法,或国际法内的人民自决,都不允许单方面决定脱离。但是一个省有权为独立而进行全省公投,要是全省的大多数赞成独立,那么加拿大联邦政府与其他省份,有政治上的义务与该省进入谈判。

2000年六月,加拿大国会通过清晰法,来有效执行1998年最高法院,对分离原则的判决。此法规定,加拿大国会有权决定,一个省的独立公投,在文字上是否清晰地表明了独立的意图,以防省政府用模糊的文字,来降低人民对独立后果的认识,比如公投授权省政府与中央谈判独立,就不能被认为是直接公投独立的清晰文字,公投与加拿大建立,经济联盟或主权联盟,都不算是要独立的清晰文字。另外加拿大国会还有权,决定投赞成票的是否占省人口的绝大多数,简单多数不能接受。只有在公投独立文的字清晰,又达到省人口的绝大多数,谈判才会开始。

清晰法还规定,谈判的参与者包括联邦政府与所有的其他省份,谈判内容,包括土著权益,土著土地的归还,少数族群的权益(包括少数族群要求继续留在加拿大的权力),债务,资产的归还,与新国界的确定。

◆英特网与全球化对加拿大联邦制的冲击

在新出现的英特网和全球化的环境中,一些原来属于国家的主权,开始被削弱或转移到超国家的机构中去,例如FTA,WTO,欧盟等。

英特网的成功,使得国家之内的个人或地区,都能与广大的世界直接沟通,个人与地区的应变速度,会比中央政府的反应快的多,因而今天,中央政府在制定发展计划和贸易政策时,更需要采纳地区的意见。

加拿大中央政府对此已有清楚的认识,并开始给予各地区更多的权力,让各地区发挥各自的竞争优势,加强各自在知识产业的人力资源。

在新的英特网与全球化的环境中,加拿大联邦政府的职能,已朝一个新的方向转进,即如何为一个多元文化社会,制定全国性的社会福利政策与标准的新方向,内容包括医疗保险,救济金,养老金,移民政策,多元文化政策,各省平均发展与向穷省增加拨款等。

◆加拿大联邦经验可以为未来中国借镜之处

笔者认为,加拿大的联邦经验,可以为我们借镜之处如下:

第一,人的自由与发展是首要的,它是立国的真正的目标,也是国家现代化与发达的基础,权力的垄断与压制,只能造成死气沉沉与危机四伏的社会。

同时,我们要尊重地区和少数民族对自治的要求,也要注意到,个人与群体权益的平衡发展。

在设计中央与地方权力分配时,我们要避免权力重叠,权力分配要大致相当,避免中央占有压倒性的优势,尤其重要的是省与地方的同意,是联邦存在的基础,没有省与地方的同意就没有联邦。

在联邦的设计中,要注入灵活,能适应的机制,不如此,就很难跟得上英特网与全球化的新时代。

真正实行法治,建立独立的宪法法院,尊重宪法法院的裁决是联邦成功的保障。

加拿大最高法院对独立条款的裁决,对我们有巨大的参照价值,即参与联邦是一个自愿的过程,分离则必须经过谈判。在分离的过程中,个人与少数民族的权益一定要受到保障。

作者简介作者杜智富,是加拿大的中国人权活动家,对中国事务多所评论,在过去十多年,作者的人权工作,集中在对加拿大国会和外交部的影响上。作者同时也是中国民主运动的一员,曾经俩次当选为民主中国阵线主席。联系电话:613-727-0941,EMAIL:[email protected]

【文献】

* The Canadian lawsite: http://www.canadianlawsite.com/
* Reconciling the Solitudes, Essays on Canadian Federalism and nationalism--Charles Taylor
* Celebrating Flexibility: An interpretive Essay on the Evolution of Canadian Federalism--Thomas J. Courchene
* Liberty and Community, Canadian Federalism and the Future of the Constitution--Robert C. Vipond


(《公民议政》电子报第十四期)(文章仅代表作者个人立场和观点)



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